В поисках противоядия
О борьбе с коррупцией в России говорят из века в век, при любой власти. В современной истории страны лишь И.В. Сталин добился в этом направлении успеха, благодаря известным методам и средствам.
По сложившейся традиции у нас каждая компания, что битва за урожай, что борьба с коррупцией сопровождается обильной говорильней и оценивается по статистическим отчётам. Власть предержащие искренне желающие обуздать коррупцию, видят её сквозь цифры статистических отчётов и докладов силовиков. Как уже отмечено и Президентом и Председателем Правительства, отчёты о противодействии коррупции результатами не блещут. И это естественно. Но, что делать гражданам, бескомпромиссным операм, следователям, судьям, адвокатам, которые травятся коррупционным смрадом каждый день и устали ждать, когда власть перейдёт от гневных речей к действенным мерам. А история России показывает, что пока, власть не возьмёт в руки дубину и не употребит её, эффективное противодействие коррупции останется «громадьём планов». Понятно, что эпоха тоталитаризма прошла, мы живём в другое время и в другом мире, где методам сталинизма места нет. Но в этом современном мире есть другие не менее действенные и эффективные правовые механизмы борьбы с коррупцией.
Однако власти по-прежнему вытаскивают из управленческого багажа устаревший и неэффективный в современных условиях инструментарий для решения этой проблемы, в то время, когда существуют эффективные юридические и финансовые механизмы сокрытия и сохранения доходов, полученных посредством коррупционных деяний, а масштабы коррупции в России носят системный характер. Например, декларативные нормы Федерального закона «О противодействии коррупции», регламентов проведения антикоррупционных экспертиз нормативных актов и постановлений о декларировании чиновниками своих доходов вряд ли в состоянии обеспечить эффективное противодействие коррупции. Их формализм и демагогическое содержание очевидны.
Ситуация уже такова, что масштабы коррупции в стране непосредственно влияют на её экономическое развитие и являются серьёзным препятствием для успешной реализации компании по модернизации экономики, рационального и эффективного использования доходов от экспорта углеводородов.
Как указывают экономисты известной международной консалтинговой компании Oxford Analytica в своём стратегическом аналитическом исследовании, в 2008г. нефтяные и газовые доходы, поступившие в федеральный бюджет России, составили 6,1% валового внутреннего продукта (ВВП), основная часть доходов истрачена на экономическое развитие (1,8%), пенсии и общественный сектор. При этом, какие бы меры не предпринимали власти, несомненно, что значительная часть нефтяных и газовых доходов уходит на Кипр, Британские Виргинские Острова и другие налоговые гавани.
В отличие, например, от Австралии и Норвегии, у которых доля углеводородных доходов также составляет значительную часть ВВП, в России отсутствие строгого соблюдения верховенства права, защиты права собственности, контроля над коррупцией, являются причиной непродуктивного использования естественных ресурсов. (Russia’s long-term prospects if economic diversification fails, International Bar News, August 2010, Vol 64 No 4).
Сегодня даже в странах с развитой демократией и правовой системой чрезвычайно серьёзно относятся к проблеме борьбы с коррупцией и используют соответствующие реальному положению дел правовые средства и их комплексы, правовые режимы. Например, Великобритания в апреле 2010г. обновила законодательство по противодействию коррупции и приняла, как указывают, возможно, один из самых жёстких в мире законодательных актов в этой сфере, в том числе, в отношении подкупа иностранных должностных лиц и привлечения к ответственности корпораций за не предотвращение ими подкупа должностных лиц – Закон о Подкупе (The Bribery Act).
По проблеме борьбы с коррупцией регулярно проводятся международные форумы, где идёт активный обмен опытом, и обсуждаются вопросы применения, эффективности и достаточности используемых методов и механизмов. Одной из организаций, которая принимает самое активное участие в международном анти-коррупционном движении через своё структурное подразделение - Анти-Коррупционный Комитет, является Международная Ассоциация Юристов (International Bar Association – IBA). Анти-Коррупционный Комитет регулярно проводит в Праге конференции по вопросам противодействия коррупции, в текущем 2010г. конференции были организованы в апреле и сентябре.
Более того, в апреле 2010г. IBA при поддержке Организации Экономического Сотрудничества и Развития (Organisation for Economic Co-operation and Development – OECD) и Управления ООН по наркотикам и преступности (the United Nations Office on Drugs and Crime – UNODC) приступила к реализации проекта «Анти-Коррупционная Стратегия для Юридической Профессии» (An Anti-Corruption Strategy for the Legal Profession), целью которого является предоставление юристам знаний о имеющихся анти-коррупционных инструментах, навыках использования этих юридических инструментов против коррупционных угроз в профессиональной деятельности. В рамках этого проекта IBA проведёт ряд тренингов и для юристов стран СНГ (International Bar News, June 2010, Vol 64 No 3).
Отчитываясь по результатам борьбы с коррупцией силовики, главным образом, указывают на уголовные дела возбужденные по фактам взяточничества, присвоения денежных средств и имущества, хотя соотношение возбужденных и переданных в суд уголовных дел по отношению к материалам, по которым вынесены незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела не радует. Между тем, наибольшую часть коррупционных деяний, в том числе среди чиновников, от правоохранительных органов, составляет как раз злоупотребление служебным положением, прямая и косвенная корысть в принятии управленческих и процессуальных решений. По существу, содержание понятия коррупции, гораздо шире, чем состав конкретных должностных преступлений, поскольку рука об руку с ними идут произвол и самоуправство, презрение к закону и праву, что является следствием пороков управления и низкой управленческой культуры. Соответственно, коррупция становится частью предпринимательской деятельности, определённые материальные активы в России могут быть получены лишь коррупционным путём, либо за цену в разы превышающую их реальную стоимость. В связи с этим журнал International Bar News едко заметил, что иностранные инвесторы в российские рынки обеспокоены, не поплывут ли их инвестиции на яхтах на Ривьере (“Anti-corruption – US leads the way”, International Bar News, February 2010, Vol 64 No 1).
Смысловое содержание понятия «противодействие» заключается в «действии против чего-то, кого-то». Реальные действия против коррупции предполагают не демагогическую «трескотню», а ежедневную продуманную кропотливую работу, которая географически должна охватывать каждое муниципальное образование, каждый регион. Для выполнения этой работы на должном уровне необходим соответствующий инструментарий, в том числе, правовые средства и механизмы. Иными словами, необходима соответствующая серьёзности положения эффективная анти-коррупционная стратегия, где правовые средства и наличие механизмов обеспечения их эффективного использования играют первостепенную роль, поскольку применение этических и моральных стандартов в сложившейся ситуации неэффективно. Анти-коррупционная стратегия должна быть детализирована и адаптирована по сферам деятельности: в отношении правоохранительных органов, бизнеса, органов управления.
При наличии системной коррупции в стране, в действующее законодательство должен быть введён специальный субъект – жертва коррупции. Соответственно, в административном, уголовном и гражданском законодательстве должны быть прописаны нормы, регламентирующие порядок восстановления нарушенных прав и возмещения ущерба жертвам коррупции.
В настоящее время, в реальном противодействии коррупции используются лишь правовые средства уголовного права. При этом положения о конфискации имущества, приобретённого посредством коррупционных деяний, фактически исключены из арсенала уголовного законодательства. И это не случайно.
Институт гражданского иска в уголовном праве также позволяет использовать его и быть достаточно эффективным средством противодействия коррупции после внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
В условиях, когда коррупционная составляющая воспринимается предпринимателями, как неизбежная часть культуры ведения бизнеса, для противодействия коррупции могут и должны применяться не только нормы уголовного права, но и правовые средства административного и гражданского права, адаптированные для этой цели. Соответственно, на законодательном уровне жертвам коррупции должен быть обеспечен доступ к правовым средствам, позволяющим защитить их интересы и возместить причинённый ущерб посредством механизмов административного, арбитражного и гражданского процесса. Федеральный закон «О противодействии коррупции» таких возможностей не предоставляет, поскольку имеет общую, главным образом профилактическую направленность.
И действительно, по большому счёту, жертв коррупции интересует в первую очередь защита их прав человека и гражданских прав, возмещение ущерба, причинённого им заведомо неправомерными, то есть, коррупционными действиями, решениями чиновников, а не привлечение последних к уголовной или дисциплинарной ответственности или доходы чиновников. Поэтому противодействие коррупции может быть априори эффективным только при широком использовании наряду с уголовным правом, правовых средств административного и гражданского права. В связи с этим необходимость реформирования некоторых положений Гражданского кодекса возникает также и по этой причине, а не только по причине отставания ряда его норм от потребностей гражданского оборота, о чём говорят в последнее время. Представляется, что необходимо также внести соответствующие изменения и в процессуальное законодательство, в частности, в Главу 24 АПК РФ и Главу 25 ГПК РФ.
Использование в борьбе с коррупцией междисциплинарного подхода: правовых средств уголовного, административного и гражданского права в совокупности, даёт возможность не только эффективно противодействовать, но и контролировать состояние коррупции в экономике и управлении, разрушать её системность. По сути, речь о результативном противодействии коррупции посредством создания жёсткого правового режима с применением комплексов правовых средств. Очевидно, что только с помощью действенного юридического инструментария и наличия политической воли можно кардинально изменить ситуацию.
Адвокат Е.А. Нагорный
сентябрь 2010г.
По вопросам полной или частичной публикации материалов статьи обращайтесь к автору. В случае использования отдельных цитат или ссылок на информацию статьи, обязательным требованием является указание автора, названия статьи и ссылки на первоисточник в виде advokat-nagorny.ru